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        1. 欄目標題背景
          新聞動態
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          世界銀行:中國PPP制度與實踐處于全球中上水平
          發布時間:2018-08-01 14:39:38 瀏覽量:

          2018年4月,世界銀行發布了2018年度《政府和社會資本合作(PPP)基礎設施采購報告》(以下簡稱《報告》?!秷蟾妗贩治隽巳騊PP政策法規和實踐的發展趨勢,對我國目前PPP改革具有一定借鑒意義?!秷蟾妗穼θ?35個經濟體從ppp項目準備、項目采購、合同管理和社會資本發起項目等四方面進行了打分,我國得分處于全球中上水平。

          一、全球135個國家PPP制度和實踐概覽

          《報告》指出,越來越多的國家和地區采用ppp模式開展基礎設施項目,PPP模式被全球廣泛接受和應用?!秷蟾妗匪采w的經濟體從2017年度的82個擴展到了2018年度的135個?!秷蟾妗窂谋O管框架與機構設置、PPP項目準備、項目采購、合同管理、社會資本發起項目等方面,評價了全球PPP制度與監管的良好實踐及發展趨勢。

          (一)監管框架方面,70%的經濟體對PPP進行單獨立法。過去,PPP市場較為發達的經濟體(多為英美法系國家)一般通過修訂或擴展包括《政府采購法》等原有法律的方式對PPP進行立法。2016至2017年間,近半數經濟體對PPP監管框架進行了改革,其中主流趨勢是對PPP進行單獨立法。大陸法系的經濟體中,69%對PPP單獨立法;東亞及太平洋地區的經濟體中,73%對PPP單獨立法。

          圖1:全球對PPP進行單獨立法的經濟體(按法系和地區)

          (二)機構設置方面,81%的經濟體成立了專門的PPP機構(例如PPP中心)。其中,88%的機構負責PPP能力建設和推廣開發,85%的機構協助制定PPP監管政策和操作指引,80%的機構對項目提供技術指導,75%的機構有項目監管職能,59%的機構有PPP項目可行性審批的職責,4.9%的機構兼有采購主體的職責。

          (三)項目準備方面,89%的經濟體要求對PPP項目進行財政承受能力論證,80%的經濟體要求對PPP項目進行物有所值評價。24%的經濟體出臺了財政承受能力論證指引,31%出臺了物有所值評價指引。僅22%的經濟體將準備階段的項目關鍵論證信息在網上向大眾公開,39%的經濟體僅向項目投標人公開項目準備階段關鍵論證信息。

          圖2:PPP項目準備階段需完成的論證

          針對PPP項目的財政管理,81%的經濟體要求財政部在項目正式發起前對其財政支出責任進行審批,54%的經濟體要求財政部在項目合同簽署前對其財政支出責任進行審批。24%和36%的經濟體針對PPP項目設置了特定的預算管理和會計核算辦法。

          圖3:PPP項目的財政管理

          (四)項目采購方面,采購階段的透明度得分比準備階段高73%,也遠高于合同管理階段?!秷蟾妗贩治隽烁鲊鳳PP政策法規中關于信息公開方面的情況,形成透明度得分。項目采購階段,不同收入經濟體的透明度得分比較接近,而項目準備和合同管理階段,不同收入經濟體間尚有較大差距。

          圖4:各階段PPP透明度得分(按不同收入群體)

          各國采購階段的信息透明度明顯優于準備階段和執行階段。例如,在采購階段,48%的經濟體對合同文件進行公示;在準備階段,22%的經濟體對項目關鍵論證信息進行公開;在執行階段,14%的經濟體對績效信息進行公開。隨著互聯網不斷普及,世界銀行對將PPP項目信息在網上公開這一做法給予充分肯定。

          圖5:PPP項目全生命周期信息公開情況

          (五)合同管理方面,57%的經濟體主要通過法律、43%的經濟體主要通過合同條款實施監管。86%的經濟體并未制定標準化PPP合同;85%的經濟體對合同再談判做了相關規定,55%的經濟體要求實施機構以外的政府部門對再談判進行審批;35%的經濟體要求財政部對合同修訂進行審批;88%的經濟體對合同提前終止做了相關規定。

          (六)社會資本發起項目方面。57%的經濟體允許社會資本發起項目建議,33%的經濟體通過法規或在實質上禁止了社會資本發起PPP項目,10%的經濟體未對此進行監管。據世界銀行PPI(Private Participationin Infrastructure)數據庫統計,目前全球僅4%的項目由社會資本發起。由于國情不同,各地區對于社會資本發起PPP項目的政策差異較大。

          圖6:社會資本發起PPP項目的監管框架(按地區)

          二、中國PPP制度與實踐處于全球中上水平

          《報告》從PPP項目準備、項目采購、合同管理和社會資本發起項目四個方面,分47個小項對各經濟體PPP政策制度和實踐進行了打分,并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經濟體分成四組進行橫向比較??傮w而言,經濟體的收入越高,PPP制度和實踐的得分越高。在全球比較中,中國PPP制度與實踐處于中上水平。具體評估結果如下:

          圖7:PPP基礎設施采購平均得分(按不同收入群體)

          項目準備方面,中國得分61分。中國這項得分略低于高收入經濟體平均得分(63分),高于中高收入經濟體平均得分(48分)。略低的原因在于未將前期關鍵論證信息納入PPP項目采購文件。與2017年度報告相比,中國這項得分從54分上升到61分,主要原因是新增了中央預算部門的核準要求,包括財政部出臺了一系列防范化解重大風險的政策文件和對PPP項目入庫進行財政承受能力不得超過10%的核查。

          項目采購方面,中國得分82分。中國這項得分高于高收入經濟體平均得分(77分)和中高收入經濟體平均得分(64分),位居全球前列。主要原因是中國在政府采購方面實現了良好的信息公開,并出臺了專門的PPP項目政府采購管理辦法。與2017年度報告相比,中國這項得分從80分上升到82分。

          合同管理方面,中國得分76分。中國這項得分高于高收入經濟體平均得分(58分)和中高收入經濟體平均得分(57分)。與2017年度報告相比,中國這項得分從58分上升到76分,主要原因是債權人介入權進一步得到市場認可。

          社會資本發起項目方面,中國得分54分。中國這項得分低于高收入經濟體平均得分(66分)和中高收入經濟體平均得分(63分),主要原因是中國基礎設施項目的規劃幾乎全部由政府主導,社會資本發起的PPP項目很少,且主要是存量項目。

          《報告》指出,中國的PPP政策法規和制度體系建設總體良好,比2017年度《報告》的結果有進步,主要原因是:一是構建了良好的PPP制度體系,規范了物有所值評價、財政承受能力論證等關鍵論證的操作方法,制定了從準備階段、采購階段到執行階段的信息公開制度,營造了良好的政策環境和公眾監督環境。二是信息公開對PPP規范發展起到了積極作用。依托全國PPP綜合信息平臺,PPP項目信息和進展情況得以集中展示,實現了通過信息公開促進政府監管、市場發展和公眾監督的作用。三是中央預算部門新增了核準要求,出臺了一系列監管文件,加強了項目財政承受能力核查和規范性管理。

          三、工作建議

          結合世界銀行《報告》,對當前我國PPP政策法規建設和規范實踐提出以下建議:

          一是加快PPP條例出臺。解決政出多門的制度重疊(或沖突)和實踐泛化問題,明確物有所值評價、財政承受能力論證的基礎地位作用,為PPP市場防風險和可持續發展提供法律保障。

          二是強化項目前期準備和程序規范。從制度層面完善前期論證的考核內容和程序,并與執行階段的績效考核相掛鉤,建立全生命周期考核體系,真正實現物有所值。

          三是強化項目后期監管。重視執行階段的履約情況和風險控制,預先統籌定價調整、合同變更、爭議解決、項目再融資等潛在風險點,出臺項目績效評價管理辦法。

          四是深化信息披露工作。采用共建共治共享方式,利用新的信息技術,進一步提高信息披露能力和水平,全面提升我國PPP市場的透明度和開放度。